公元698年，粟末靺鞨首领大祚荣在东牟山（在今吉林敦化）和奥娄河（今牡丹江上游）一带建立震国，自立为国王。713年，唐玄宗册封大祚荣为渤海郡王，以统领渤海政权，加授大祚荣为忽汗州都督。忽汗州都督府也就是渤海都督府，在今天的吉林敦化和牡丹江上游一带，是唐朝在东北地区设置的最高军政机构之一。忽汗州都督府行政上先后隶属于安东都护府、平卢节度使管辖。