权力进化论
我国人民代表大会制度的建立第一次全国人民代表大会第一次会议于1954年9月15日至28日在北京举行。这次大会是在地方各级人民代表大会普遍召开的基础上召开的，标志着我国人民代表大会制度在全国范围内自下而上的全面确立[1]。出席这次会议的代表共1211人。会议通过的《中华人民共和国宪法》，以及《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》等法律，为人民民主专政的国家政权确立了基本的政治运行框架。会议听取和讨论了周恩来代表中央人民政府所作的《政府工作报告》，选举和产生了国家领导人，毛泽东同志当选为国家主席，刘少奇当选为全国人大常委会委员长。
大会通过的宪法是新中国历史上的第一部宪法，也称“五四宪法”。它对人民代表大会制度作了以下明确规定：1、“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这就明确肯定了人民在国家政治和社会生活中当家作主的主人地位。人民行使国家权力的途径是通过民主选举产生的人大代表组成各级人民代表大会，代表人民行使国家权力。2、全国人大和“一府两院”的地位和关系是：“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，国务院“是最高国家权力机关的执行机关”，全国人大常委会“监督国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，国务院、最高人民法院和最高人民检察院“对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”3、规定的全国人民代表大会的职权有立法权、监督权、任免权、决定权。4、全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”。
我国实行的人民代表大会制度，是中国共产党领导人民在长期革命和实践中，以马克思主义国家学说为指导，结合中国实际进行人民政权建设的经验总结，也是体现了社会主义民主的根本政治制度。早在中共一大党纲中就明确规定：“党采取苏维埃的形式，把工农劳动者和士兵组织起来……”。1931年11月，在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，诞生了中国第一个民主政权。大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，大会闭会的期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关。全苏代表大会是首次以国家形式出现的劳动人民的代表机关。1940年，毛泽东同志在总结内战和抗战以来政权建设经验的基础上，在《新民主主义论》中提出了人民代表大会制度的理论：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”1949年，在作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》中，肯定了新中国的政治制度是人民代表大会制度。“五四宪法”则以国家根本大法的形式明确规定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度。
（2008年10月17日02:34江苏省人大 ）
从缺失到完善——新中国55年立法轨迹新中国的建立是一个千百年来人民期盼的历史开始！建国以来55年的发展，明显地呈现出“正反和”的轨迹[2]。中国的立法作为一种文字记载，正如我国一位学者指出的那样——“其间忽兴忽废，大起大落”，从一个方面印证了我们新中国的历史发展，其历程颇让人回味。
一、新中国立法的脉络和体制
1949年9月，中国人民政治协商会议召开，选举产生了中央人民政府委员会，宣告中华人民共和国中央人民政府的成立，并通过了新中国起“临时性宪法”作用的《共同纲领》及《中央人民政府组织法》。《共同纲领》规定，中国人民政治协商会议在普选的全国人大召开以前代行全国人大的职权。虽然《共同纲领》和《中央人民政府组织法》这两个法律并未规定中央人民政府有权制定法律或法令，但中央人民政府事实上制定并解释法律或法令；虽然《中央人民政府组织法》也未规定政务院有权立法，但其制定的规范被当成法律对待，政务院还批准了大量的各地按照各自《地方政府组织通则》制定的地方法规。这一时期立法的特点是中央与地方两个积极性结合。各级地方政府制定了一大批暂行法令、条例和单行法规。形成了我国第一次立法高潮。 1954年普选的全国人大召开，通过了中共中央提交的宪法草案，成为我国第一部宪法。“五四宪法”建立了一种高度集中的立法体制，收回了除民族自治地方外其他地方制定法规的权力，地方上直到1979年地方组织法颁布实施，25间不享有立法权。但是享有立法权的全国人大从1957－1976年差不多二十年间，除通过了1975年宪法和一个农业发展纲要外，并未制定其他任何法律；人大常委会也只是通过了十个条例、办法，并批准了国务院十余个条例、规定等。一个国家进行法律统治所必需的《刑法》、《民法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《劳动法》《土地法》等，建国之初虽已酝酿，但直到十一届三中全会前却一直没有制定出来。可能是实践需要，在宪法上并不享有立法权的国务院及其所属部门在这一时期却扮演了立法者的角色，颁布了几百件规范文件。 1979年，五届全国人大二次会议一下子通过了《刑法》、《刑事诉讼法》、《地方组织法》、《人大选举法》《法院组织法》、《检察院组织法》、《中外合资经营企业法》等七部法律，自此，每次全国人大乃至全国人大常委会会议都会有立法通过。从1979到1992年，由于立法的迅速发展，我国已经初步建立了社会主义法律体系，是我国立法的第二次高潮时期。这一时期的特点是立法的速度快、数量多，法律修改亦十分频繁；立法内容上带有明显的计划经济印迹，立法分布主要在骨干型法律上。 1992年底，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，1993年宪法第一次修改，将这一改革目标写进宪法。同年，全国人大常委会决定加快市场经济立法，提出了一个列有150个法律的立法规划。自此，我国立法的第三次高潮开始。这次立法高潮是以建立社会主义市场经济为特点的，因此，关于规范市场主体的法律、规范市场行为的法律以及规范宏观调控的法律等，是这个立法时期的主流。 由于1982年宪法确认了不同的立法主体和形式，至2002年底，现行有效的法律有393件，行政法规700多件，地方性法规7000多件，行政规章30000多件，市场经济的法律框架已经初步形成，社会生活的基本方面已经做到了“有法可依”。由于改革开放的推进和依法治国理念的普及，从《行政诉讼法》开始，立法已经超出了对社会进行组织管理的层面，对管理者进行管理和约束的法律尤其是适用于所有政府行政机关的法律如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》以及《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规、规章备案条例》等已经实施。形成了包括宪法、行政法、民商法、经济法、社会法、环境法、刑法、诉讼法等基本法律部门的较为完整的法律体系。
二、建国29年期间立法的缺失
建国29年是指从1949－1978年11月十一届三中全会之前这段时间。之所以从时间上如此划界，是因为这29年我国基本上处在“阶级斗争”一浪高过一浪的时期，政治运动不断，法律制度尚未建立已经受到挑战，权力过分集中于个人，立法活动的重要性大大降低，甚至是全国人大的立法活动都不能正常开展。如从1965年1月召开三届人大一次会议到1975年1月召开四届人大一次会议，中间10年全国人大没有开会。新中国的建立本来是要在一切方面建立不同于国民党统治的新秩序，建章立制无论如何都是题中应有之意，但却非常不正常地发生了上述现象。许多国家法律制度的骨干性法律都没有制定出来。正如《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》所指出的：我们党过去长期处于战争和激烈阶级斗争的环境中，对迅速到来的新生的社会主义社会和全国规模的社会主义建设事业，缺乏充分的思想准备和科学研究。 缺乏充分的思想准备和科学研究，包括缺乏对西方几百年来法律统治的研究，是执政党主观上的问题，而客观上，由于中国共产党当时所有领导人都是“打天下”的一代，拥有对新中国进行领导的“正当性”资源，威望极高，甚至在缺乏法律的情况下，领袖人物亦能做到“言出法随”。这也恰恰符合中国长期的封建传统，帝王崇拜的民众心理，无法置法律于神圣、崇高的地位。 就那一段时间的立法而言，制度层面上存在着以下问题：第一，立法权限配置失当，除了建国初期很短的时间外，地方没有立法权。国务院及其部门在宪法上不是立法主体，但在相当一段时间却是实际上最重要的立法主体；第二，骨干法律缺乏，使法体系零乱无章；第三，“缺陷严重的立法制度”，立法主体建设不足，立法活动无程序可循，立法的修改、废止和解释，无规矩可依。 另外，更为重要的是深层次的理论问题如法的功能、权利与法律的关系等，执政党缺乏深刻认识。正如有论著分析的：“十一届三中全会以前，法的功能被仅仅归结为阶级斗争和国家统治的工具”。工具意义上的法律，与其他治国方法没什么不同，“我们的各种规章制度，大多数，百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。……，法律只能作为办事的参考”。既然法律处于这种地位，所以有没有是没关系的，而且即使有了，亦可随时废掉，法律在社会生活中没有应有的权威。 由于将法律当成工具，法律与权利的深刻关系被忽视了。法律成为“管”的工具，因而在抽象的人民利益的前提下，法律却多是规定人民的义务，漠视人民的权利。这与中国长期以来国家本位、官本位、官贵民贱的封建传统又是契合的，只不过这时顶的是“人民国家”、“人民政府”、“人民当家作主”的种种名义，相当长的时间里，人民满足于这种抽象幸福，没有意识到权利对自身发展和对社会发展的重要性。“法即是刑”，法即是义务，从这一意义上说，社会生活的许多方面自然并不需要太多这样的法。
三、1978年以来立法的发展和完善
1978年以来，中国共产党和全国人民对法的认识越来越深化，许多今天我们认为比较清楚的问题，当年都是争论的焦点，如权利本位还是义务本位的争论、政策与法的关系的讨论、法律与中国共产党关系的探讨；在立法领域还有我国是“一级立法”体制还是“二级立法”体制之争。问题、探讨、认识的深化在法律的发展中交错地完成。其中关于法制、法治的所谓“刀”制、“水”治之争，到1999年“依法治国”入宪时，已经尘埃落地，实际上反映了我党对法律统治认识深化的过程。立法已经从原来的混沌、茫然、缺乏计划性，变得越来越自觉，越来越理性、知性。甚至连现阶段立法有待改进、完善的部位，其问题何在都已经被诸子百家分析得清清楚楚、明明白白。 如上所述，1978年以来的两个立法高潮，第一个立法高潮的特征是骨干性法律的制定，但是总的说，这一时期的立法带着深深的计划经济烙印；第二个立法高潮始于1993年，我党明确提出要建立社会主义市场经济，这一立法时期的特征是立法体现市场经济的要求。在经过11年的发展后，“我国社会主义市场经济法律体系的初步框架性已经形成”。 在这11年里，我们有三次修宪，1993年和1999年的宪法修正案分别完成了中国历史上的两项伟大选择：“1993年宪法修正案完成了市场经济的历史性选择，1999年宪法修正案完成了依法治国的历史性选择。”而2004年的宪法修正案则顺应市场经济发展、法治发展对人权、财产权要求保护的呼声，实际上也顺应市场经济、法治对执政党的要求，将人权保障、公民财产权保护、三个代表等写入宪法。宪法的修改是第三次立法高潮的最好风向标。 改革开放以后的立法成果主要表现在以下方面： （一） 社会主义市场经济的法律体系的初步框架已经形成。我国不但结束了无法可依的局面，而且在建立我国前所未有的经济体制、步入历史新时期的短短时间里，我们也已拥有了调整社会关系的主要规范。 （二） 建立起适合中国国情的立法体制。改革开放以后，积极探索我国过去几十年的经验教训，1982年宪法确立了国家立法权为中心，多级立法主体并存的体制。国家立法权是指全国人大及其常委会制定法律的权力，多级立法主体中央包括国务院、国务院部门，地方包括省级人大及其常委会、较大市人大及其常委会，省级人民政府、较大市的人民政府。2000年7月1日实施的《立法法》，又进一步明确了不同立法主体之间的权限范围，尤其值得一提的是《立法法》规定的“法律优先”、“法律保留”原则，解决了不少关于权限的争执。 法律优先是指有法律规定的情形下，其他层级的规范都不得与法律相抵触。尽管何谓“抵触”还需要解释，但是单行法已经在不同的领域将其明确化了。如行政处罚法规定：法律规定了处罚，则下位法只能在法律规定的处罚的行为、处罚的种类、处罚的幅度内作出规定，不得“突破”上位法的规定，突破即为“抵触”；今年7月1日刚刚实施的《行政许可法》规定，法律对许可已有规定的，下位法不得增设行政许可，对许可条件作出具体规定的，不得增设违反法律的其他条件。可见，在行政许可领域，下位法增设了法律所没有规定的许可或增设了法律所没有规定的许可条件，即为与法律相“抵触”。“法律保留”原则更是解决了过去长期没有解决的问题，即法律空白情形下，其他规范可不可以先行规定的问题。我国立法法规定的法律保留，是一种重要事项保留，也就是说国家重要的立法事项，只能制定法律，其他主体不能涉足其间；只是在立法法规定的几项“相对”保留的事项下，经全国人大常委会授权，方可由国务院对其中部分事项先制定行政法规。 （三） 建立起科学、民主的立法程序。这方面的成就不仅仅是说，不论是全国人大及其常委会、国务院还是其他立法主体已经有了自身遵循的程序规范，而且在于，我们已经了解民主参与对立法的重要性，已经了解立法程序对良法制定的保障作用。例如《立法法》对法律、行政法规的制定分别规定了听取意见程序，而且规定听取意见可以采用座谈会、论证会、听证会等多种形式；其后颁布的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》都规定并进一步具体化了这一程序；《行政许可法》亦明确规定起草法律、法规、规章拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见。地方上，关于立法、重大决策听取意见的程序规定也是日渐普遍。立法程序已不仅仅是立法者操作的规程，而且已经变为公民、社会的一种意识，这点比单纯的立法程序的建立更为可贵。 （四） 形成了先进的立法指导思想。七十年代末，重新创建我国的法律体系时，客观上是一种百废待兴的局面，因而“成熟一个，制定一个”，“宜粗不宜细”被视为立法的指导思想。随着立法的推进，为法所覆盖的领域越来越多，上述思想的弊端也越来越多地暴露出来。除了吸取我们自身的经验教训外，大量借鉴国外的实践经验和理论成果，逐渐形成了比较先进的立法指导思想。在立法规划上越来越注意法律体系的完整性，在立法解释、立法监督等方面越来越强调法制统一原则。在立法内容上，在公法上，真正回归到人民主权的指导思想上来，因而法律越来越多地体现着权利本位、权利制约权力、职权与职责统一、便民、有权利即有救济等；在私法立法上，“平等”、“自愿”、“等价”、“有偿”、“公平”、“诚实”、“信用”的指导原则渐次变得集中为：“平等”、“自由”、“公平”、“信用”。 当然，我国的立法远非尽善尽美，实践中也存在着这样那样的问题，诸如：注重立法，却忽视建立与立法配套的法制环境的问题；立法技术人员回避现实
（2004年09月23日02:36中国网刘莘）
建设理性的“民意立法”时代近年来，随着《物权法》、《劳动合同法》、《食品安全法》、《社会保险法》等重要法律草案向社会公布并征求全民意见，“立法民主”已成为公共话题[3]。再往前追溯，一系列标志性事件已经在中国立法进程中烙下日趋鲜明的民意痕迹、显出日益强大的民意力量。
在民意力量日益强大的年代，更为本质的问题是，如何在民意诉求和法制理性之间作出适当的取舍？如何在“大众立法”和“精英立法”之间作出合理的平衡？
历史已经证明，每位公民都能投票表决立法的古希腊时代，虽然辉煌一时，但由于理性匮乏、决策低下、狂热骚乱等弊端丛生，很快便如流星般逝去了。此后，在西方政治土壤上发育出的代议制民主，成长为人类社会普遍采用的民主模式，在这一制度框架下，立法的起草、修改等等，也逐渐成为专家学者等精英人士的专业性、职业性行为，而不是一场混乱无序的“大众运动”。由“立法精英”负责立法的具体制度设计，不仅能够克服立法效率低、立法成本高、智力支持不足等问题，更重要的是，深谙法治理念、具备知识素养、富于立法技巧的“立法精英”，能够对狂热、盲目的民意作出冷静、睿智的判断，并在立法中理性、审慎地予以体现。
在中国的立法实践中，“立法精英”的作用正在日益彰显。自1980年代以来，越来越多的法学家、经济学家等精英人士开始参与立法调研、论证和起草，《证券法》、《证券投资基金法》、民法典等专业性极强的法律起草，更是几乎完全由专家学者们一手操作。普遍的规律是，立法质量往往与“立法精英”的参与程度成正比，参与越多，立法质量就越高。而且，能够无情抨击并努力抵制立法中的“部门利益”倾向的，大多是这些立场中立、不具利益关联的专家学者。
显然，“立法精英”在技术层面负责立法设计，普罗大众在参与层面表达立法诉求，议会机构在决策层面进行立法表决，是代议民主体制下的合理立法模式。不过，当“精英”过度控制和垄断立法过程时，民众参与立法的通道很可能被堵塞，民意也有被忽视、遮蔽的危险。在“大众立法”与“精英立法”之间，依然存在着内在的冲突。因此，在正视立法需要“精英”具体运作的同时，如何使民众的立法话语权扩张到极致，仍是立法民主所面临的首要课题。
近年来，中国立法过程中的利益博弈现象已愈演愈烈，尽管不少人大代表、人大常委会委员也在尽力为民众利益呼吁，但是与强大的部门博弈力量相比，往往不具规模、收效不大。而且，这种个体性的呼吁更多地具有道德激情的色彩，并不能全面、准确地表达复杂多元的民意诉求。毫无疑问，只有通过民间组织、社会团体、行业协会等各种公共集团，泛滥、无序的民意才能整合成节制、有序的利益表达，散乱、感性的民意才能提炼出统一、理性的立法诉求，从而更为有力、更加有效地介入、影响乃至主导立法。
从目前的情形看，我国虽然已出现了消费者权益保护协会、环保组织之类的民间团体，各种行业协会、商会逐渐增多，业主委员会等新型自治组织也开始崭露头角。不过总体而言，我国“民意集团”仍处于初级发育阶段，其数量、规模、影响力远未达到成熟状态。有些团体、组织还具有官方或半官方色彩，不能充分代表民意。至于农民工等弱势群体，更是缺少代表其利益诉求的专门组织。因此，通过制度环境的改善，培育、扶持各种“民意集团”，是实现立法民主的必由路径。
面对日益崛起的民意，我们不仅应当坚持人民享有终极立法权的民主理想，更应构筑起有效表达、准确评估、合理筛选民意的科学机制，并在代议机构、“立法精英”和普通民众之间形成互相制约。如此，民意才会真正成长为推动立法的健康力量，我们才会迎来一个理性的“民意立法”时代。
(2009年09月05日02:38公民导刊帅恒 )
民意，在中国民主法治进程中彰显力量2月20日至26日上午10时，在不到一周时间里，一项由中国政府网和新华网联合推出的“我向总理报民生”两会建议征集活动已吸引超过20万名网民参与，留下1.6万条意见和建议。
如今，立法机关、政府部门和广大群众的交流与互动越来越顺畅和频繁。从市政建设到水电价格，从打黑除恶到举报贪官，从舆论监督到立法修法，民意在决策和民主法治进程中彰显出巨大力量[4]。
民意与立法良性互动
数月来，涉及众多家庭切身利益的“拆迁条例”的修改与废止行动，让人们感受到了政府对民意的尊重。
从北京大学五教授上书全国人大常委会建议修改《城市房屋拆迁管理条例》，到媒体争相报道“拆迁”弊病、建言献策……在民意的推动下，新条例向社会征求意见稿于今年1月29日问世，对群众反映最强烈、最关心的问题予以回应：七种公共利益需要方可征收房屋；实施搬迁禁止断水、电、气；强制搬迁应先予被征收人补偿等等。
中国社科院政治学研究所副所长房宁认为，从“拆迁”到“征收”，一词之变反映出民意在中国立法进程中的作用。
北京大学法学院教授王锡锌在1个多月时间里，两次接受国务院法制办邀请，参与了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改。
“这样的过程使我感到，座谈会不是走过场，各种意见得到了充分消化吸收。”他说。
王锡锌还曾参加过食品安全法的制定、广告法的修订等专家论证会。他注意到，政府部门不仅越来越多地通过各种方式听取民意，而且一些决策程序也在不断完善。
2009年，一系列社会热点事件显示了民意与立法的良性互动。
去年11月，被媒体称为“开胸验肺”的农民工张海超接受了尘肺病治疗，并得以康复。已回乡在家的张海超，如今过着平静的生活。
在搜索引擎王朝点击次数超过百万次的“开胸验肺”事件发生后，有关部门对此积极回应，并已开始完善制度的具体行动：河南多所省级医院获得职业病诊断机构资质；卫生部发布的新版《尘肺病诊断标准》已开始实施，国家相关规定也相继出台。近日，国家安监总局粉尘危害监测治疗中心在北戴河开工建设。建成后，这里将成为我国第一座专门用于尘肺病人治疗和康复的医疗楼。
民意为立法之本。国务院法制办去年将起草审查的22件行政法规草案通过互联网、报刊等媒体向社会全文公布，广泛征求意见。
许多法律的制定和修改过程，都闪耀着民意的智慧之光。行政强制法草案、村民委员会组织法修订草案……几乎每部涉及公众切身利益的法律草案都在中国人大网上予以公布。社会各界也通过网络、报刊、来信等不同方式提出了大量意见。
“全国人大常委会公布法律草案、公开征求意见工作已进入常态化。”全国人大常委会办公厅有关负责人表示。
“网络问政”初显端倪
2月22日，一位北京网民受邀随北京市政部门一考察团赴日本考察垃圾处理新技术。此前，这位网民和他的志愿团队经过数月研究，向政府部门递交了一份长达40多页的垃圾处理建议方案。
远在湖南省岳阳县车塘村的村民任岳军和县粮食局企业职工许伟军，因在网上收集民意、向政府建言献策，前不久被岳阳县政协增补为县政协委员。
截至2009年6月30日，中国网民数量已达到3。38亿，并且仍在以每月800万至900万人的速度增长。如今，网络已成为群众表达诉求、监督和促进政府部门工作的一个重要途径。“躲猫猫”事件、“钓鱼执法”事件……2009年发生的一些社会热点事件，通过网络传播，受到政府部门的高度重视，并影响到政府的决策。
政之所兴，在得民心、顺民意。从中央政府部门到各地各部门，现在都积极采取“网络问政”这种“不见面”的民意采集方式。
去年5月4日，最高人民法院开通了民意沟通电子邮箱，收集人民群众和社会各界对法院工作的意见和建议。截至5月底，全国共有486家法院通过中国法院网开通了民意沟通电子邮箱。
在最高人民法院去年收集的7000多封电子邮件中，很多网民提出的建议紧贴生活实际、富有理性思考：有的建议严惩酒后驾驶等“马路杀手”；有的建议延长有期徒刑最高刑期；有的反映立案信访难等……针对群众反映突出的问题，最高法院召开庭务会、座谈会等，认真开展调研，在此基础上形成了具体的处理答复意见。
在广州，市政府正在开展以“广州垃圾处理政府问计于民”为主题的公众意见网络征询活动；在南京，整合政府呼叫热线，建设“民生网”，一个全方位的民意沟通平台正在全力打造中；在安徽，相关单位去年分31批回复网友留言685条，对其中带有普遍性、倾向性的35条留言还做了现场复核……
(2010年02月26日02:40 )