村转居社区
“村转居”社区存在的问题主要是：（一）“名为社区实为村”的社区管理体制与现代化城市建设的要求不相符。（二）新老居民权利和义务不对等。由于原村民与原村集体经济联系密切，在“村转居”后又没有对村集体经济进行妥善处置，造成了社区内原村民与新居民之间的不和谐。（三）原村集体资产流失严重，不稳定因素增多。(四)“村转居”社区干部的角色转换不到位、管理方式陈旧与现代化城市建设不相适应。（五）“村转居”社区地域范围不明确。 “村转居”社区存在问题的主要原因：一是为追求城市化进程，区县政府在将村委会转为社区居委会时，相应的管理体制等没有进行及时改变或调整。二是社会就业压力的增加，使居民对社区集体资产的关注程度明显增加。三是管理方式的落后与民主进程的加快，制约了社区居民积极性地发挥。
针对“村转居”社区存在的问题，可采取的对策是：第一，对每个“村转居”社区的情况进行全面调查摸底，在此基础上，对社区集体资产实行股份制改造，建立股份制公司，变村民为股民。第二、按照属地化管理的原则，建立起适合城市社区建设要求的城市社区居委会，变村民为真正的居民。第三、对改制后的城市社区居委会及其社区居民实行与纯城市社区相同的待遇。第四、建立健全居民自治的规章制度，保证“村转居”社区居委会依法履行职责。第五、做好“村转居”社区干部选拔任用和培训工作，为各项工作的开展奠定基础。
近些年来，随着城市化进程的不断加快，山东省淄博市先后有177个城中和近郊村民委员会（以下简称村委会）整体转为社区居民委员会（以下简称社区居委会）。由于诸多原因的制约，这些“村转居”只是名称有了改变，其管理、运行机制等仍按村委会的模式运作，至今仍不是严格意义上的社区，与现代城市化建设的需要有很大差距，由此常常引发出诸多不稳定因素。为全面掌握“村转居”社区的真实情况，今年1月份，我们组织人员，通过与区县领导、街道、社区干部和居民座谈等方式，对全市“村转居”社区的基本情况、管理运作中存在的问题等进行了专题调查研究，对存在问题的原因和今后应采取的对策进行了客观分析。
一、淄博市“村转居”社区的基本情况
淄博市现有348个社区居委会，分布在23个街道和28个镇，其中“村转居”社区居委会177个。调查发现，淄博市“村转居”工作是随着城市的不断发展而逐步进行的，最早可追溯到1981年，时间跨度达24年之久，涉及张店、淄川、博山、周村、临淄五区及高青、沂源两县和高新区。上世纪八十年代初，部分城中村零散转居，九十年代后小规模成批转居，近五年来“村转居”步伐明显加快，2000年至今已对121个村委会实施了“村转居”。目前，全市“村转居”社区辖区面积1713平方千米，居民303447人，其中党员9826人；“村转居”社区有原村民228801人，目前仍居住在本社区的194320人，占原村民总数的84.9%；不在本社区居住的34481人，占15.1%。社区党支部成员608人，居委会成员609人，交叉兼职后社区“两委”成员共755人。其中原村民725人，占96%。“村转居”社区现有固定资产971322.31万元，企业1655家，其中已有857家企业进行了改制，社区每年从企业收益达133043.06万元。社区自主兴办的公益性服务项目主要有社区老年活动室、社区卫生室、社区老年公寓、物业管理、卫生保洁、社区幼儿园、社区服务站等，开展形式多样的便民利民服务，但普遍规模较小，影响力差。
二、当前淄博市“村转居”社区存在的主要问题
（一）管理体制和运行机制不规范。“名为社区实为村”的社区管理体制与现代化城市建设的要求不相符。对近郊村实施“村转居”，是适应城市发展、加快城市化进程的需要，同时也是促进城市经济发展和社会整体水平提高的要求。但是，由于对“村转居”的基本条件、操作程序、转居后的运作模式等研究不够，淄博市“村转居”社区，当初只是在名称上进行了更换，即将村委会改称居委会（2003年统一冠名为“社区居委会”），但无论是在管理体制、管理程序、工作重点和工作方式，还是服务对象、服务形式等方面，都与原来的村委会没有什么区别。因此，就其性质而言，仍应当属于村委会的范畴。有的区县在“村转居”时就明确规定，对“村转居”社区的居民中的原村民实施“四个不变”，即在过渡期内本村辖区面积不变，土地、财产所有权和使用权不变，计划生育政策不变，涉农政策不变。但这个过渡期有多长，当初并没有规定，后来也没有明确，如1981年“村转居”的8个社区，24年来一直延用村委会的管理模式。近年来“村转居”的部分社区，其居民依然主要从事农业生产，户籍也没有变化，农村的各种税费一样不少。这些社区居委会管理和服务对象基本上仍然是原村民，换届选举时多数基本上是按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《山东省村民委员会选举办法》的规定组织实施，对于居住在社区内的其他居民，“村转居”社区只提供物业管理等方面的服务，其它事项基本不管。这与中央和省、市“按照便于服务管理、便于社区资源开发、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、居民认同感等社区构成要素”组建新的城市基层群众性自治组织——社区居委会的要求有很大差距，与淄博市城市现代化建设的要求也不相符。
（二）新老居民权利和义务不对等。中办发[2000]23号文件指出：社区是指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。可见，城市社区首先是建立在一定地域基础上的自治组织，其主体是居住在一定地域范围内的社区居民，他们应该享有同样的权利，履行相同的义务。但目前全市177个“村转居”社区中，由于近半数的村办企业尚未进行股份制改造，绝大多数的原村集体资产也没有实行股份制，因而导致同一社区的新老居民享受两种待遇、出现“两个阶层”的局面。如在分享由集体资产带来的经济效益、选举社区领导班子、对社区内重大问题进行决策时，行使权利和得到收益的是原村民，与其他居民毫不相干。这样做原村民的理由是：村集体资产是原村民世世代代积累起来的，收益分配当然只能是原村民，选举社区领导班子也只能由他们参加，且只能选举原村民，这样原村民的财产才不至于落入他人手中。实事求是地分析，这种观点不无道理，但这样做的结果是将社区内新居民的基本政治权利等剥夺了。在2002年上半年和目前正在进行的社区“两委”换届选举中，部分居民因不能行使选举权和被选举权而引发的上访已有十多起，有的还到省、进京，造成不良影响。
（三）原村集体资产产权办公室不清，不稳定因素多。目前，淄博市177个“村转居”社区共有近百亿元的固定资产，这既是社区发展的成果，又为今后城市建设提供了财力保障。集体资产的所有权属于原村集体，原村民自然十分关注这些集体资产的增值、保值及给自己带来的经济利益，而对城市建设的长远发展并不十分关心。社区“两委”成员尤其是“一人兼”的书记、主任，往往兼任原村办企业的法人代表，在当前部分社区决策不够民主，管理不够规范，监督并不到位，且居务公开不及时、不全面，企业改制不透明、不规范的情况下，部分社区已经出现了集体资产流失的问题；或者因为社区财务管理不规范，公益事业管理制度不健全，管理方式不恰当等原因，导致社区人心不稳，矛盾、纠纷不断，引发诸多不稳定因素。此外，由于“村转居”社区公共积累属于原村民，而原村民在社区中的数量正在逐步减少，如果不从制度上进行改革，若干年后，这些社区的集体资产有可能落入少数人的手中，造成集体资产的严重流失。
（四）“村转居”社区干部的角色转换不到位。村委会的管理方式主要是通过发展农业生产达到村集体经济保值、增值，从而使广大村民的物质文化生活全面得到提高；而社区居委会则主要是通过为社区居民提供全方位的服务，提高城市社区居民的综合素质，营造幸福和谐的城市生活氛围。由于淄博市“村转居”社区干部有96%来自于原村民，他们多数人文化程度偏低，缺乏城市建设的知识和经验，工作方法和管理方式仍然停留在村委会的层面上，自然难以适应现代化城市建设的需要。原村民对村集体的依赖程度大，在享受权利时排斥新居民，使原村民与新居民间形成隔核，和睦相处的氛围难以形成，制约了城市建设的顺利进行。
（五）“村转居”社区地域范围不明确。特别是“村转居”时间较长的社区，由于城市的发展和变化，使得原村的界线越来越模糊，社区相互重叠，相互渗透，“你中有我，我中有你”的现象较为突出，很难划定社区的具体界线。有的“村转居”社区原村民居住分散，不便管理和服务。
三、对当前“村转居”社区存在问题的原因分析
淄博市“村转居”社区存在诸多问题的原因是多方面的。从调查了解的情况分析，主要有以下几个方面：
一是体制和管理方面的原因。为追求城市化进程，区县政府在将村委会转为社区居委会时，相应的管理体制等没有进行及时改变或调整。村委会转为社区居委会不仅是名称上的“翻牌”，更应是制度上的改变。《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定：村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。淄博市多数“村转居”社区，在转居之前并没有完全按上述规定办理，其中最为突出的是没有经过村民会议同意，而是由街道办事处或镇政府代为办理了各种手续。“村转居”后，也没有及时调整各种制度和运行规则，以适应城市建设和管理的需要，而是继续延用村委会的管理体制和管理方式。重“翻牌”轻改制的结果，是导致在这些“村转居”社区的干部和群众心目中，“村”的概念根深蒂固，通过原村集体经济形成的利益共同体即原村民依然是社区真正的主人。这就为以后出现这样那样的问题埋下了隐患。
二是经济利益方面的原因。由于社会就业压力的增大，使居民对社区集体资产的关注程度明显增加。当前，我国社会正处在转型时期，城市下岗失业人员增加，就业压力很大。因“村转居”、农转非就业而目前失业下岗或对安置不满意的“村转居”社区的原村民，自然而然地想到了原村集体的公共积累，想到了原村民的福利待遇，要求回到村中或将原村集体资产进行处置，希望从中得到一份工作或者分到一份经济利益，以解决自身的生活困难或问题。张店区公园街道东源社区原村民王某，1982年“村转居”招工后就与居委会脱离了关系，后因单位破产而东源社区集体经济迅速发展，在2004年11月社区居委会换届时，虽没有选举权和被选举权，但四处活动，企图当选社区居委会主任，进而控制上亿元的集体资产，因目的没有达到，就到处上访。
三是干群关系等方面的原因。一方面，管理方式的落后与民主进程的加快，制约了社区居民积极性地发挥。目前，在我国广大农村，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已经有了广泛的群众基础，村民开始认识到手中民主权利的珍贵。与此相适应，随着我国现代化城市建设步伐的加快，广大社区居民的民主意识正逐步增强，他们要求参与城市建设和管理，要求享受法律赋予的民主权利和政治权利，要求对自己居住社区的建设和管理发表自己的意见和建议，尤其要求对“村转居”社区的土地补偿、企业改制等重大事项实施民主决策、对集体财务实施民主监督，而目前部分“村转居”社区实行的仍是居企合一的甚至是计划经济条件下“家长制”的管理体制、管理形式和运作方式，这就严重制约了社区居民参与管理和监督的积极性，从而导致社区内矛盾突出。另一方面，部分“村转居”社区干部作风霸道，以权谋私，引起居民不满，造成干群关系紧张。临淄区闻韶街道张家社区、雪宫街道桑家社区都是远近闻名的经济强居和老先进、老典型，但落后的管理方式使两社区干群关系紧张，居民上访不断，老先进出现了新问题，成为不稳定因素。
四、新形势下“村转居”社区居民自治工作对策分析
去年12月29日，山东省委、省政府召开全省社区建设和社区党建工作会议，要求各地要高度重视“村转居”问题，坚持先改制后改居，即先对村集体资产进行公司制改造，产权量化到人，保护好村民的利益，然后再按法定程序改居；对于已改居、但尚未对集体资产进行公司制改造的，要抓紧制定改制方案，交原村民会议讨论通过后组织实施。按照省会议精神，结合淄博市工作实际，认为应对全市“村转居”社区现行的管理体制进行全方位改革，消除现代化城市建设中的各种壁垒，建立起适应现代化城市建设要求的社区管理体制。
第一，实行股份制改造。即在对每个“村转居”社区的情况进行全面调查摸底的基础上，对社区集体资产实行股份制改造，建立股份制公司，变村民为股民。具体做法是：以区县为单位，由政府牵头，计委、农业、民政、财政、审计等部门参加组成专门社区改制工作机构，对“村转居”社区原村民数量、原村集体资产、原村办企业、原村民的意愿等情况进行全面调查了解，结合各“村转居”社区的实际进行专门分析研究；通过召开原村党员会议、原村民代表会议、原村民会议等形式，按照“一居一策”的原则，制定出切实可行的改制方案；在做好原村民思想工作、理顺原村民情绪、处理好相关问题的前提下，积极稳妥地推进社区体制改革，将社区集体资产确权到人，建立股份制公司，变原村民为股民。股份制公司的运行按照《公司法》的有关规定进行，对于公司重要事项由股东会议决定；股份制公司的管理机构单独设立，与社区“两委”分设，使之互不隶属；社区“两委”负责社区社会事务的管理及对居民提供服务，公司负责企业的管理与经营。
第二、按照属地化管理的原则，建立起适合城市社区建设要求的城市社区居委会，变村民为真正的居民。对改制后的社区居委会的地域进行明确合理的界定，并将辖区内所有居民全部纳入社区的管理范围。对今后要“村转居”的，应先将拟改居的村集体经济实施股份制改造或进行妥善处置，彻底理顺村民与村集体经济的关系，之后再根据社区的构成要素，建立起适合城市建设要求的新型社区居民自治组织——社区居民委员会。同时，建立健全社区党的基层组织，加强对社区工作的组织领导，保证社区各项工作的落实。社区内居民享有同等的权利和义务，都有权参加社区居民会议，行使自己的民主权利和政治权利，对社区事务进行民主决策、民主管理和民主监督。
第三、对改制后的城市社区居委会及其社区居民实行与纯城市社区相同的待遇。各级政府应及时将有关扶持政策、计划生育、城市低保、就业再就业、居委会办公经费和人员补贴等内容进行调整，使之与纯城市社区居委会和居民同等对待，真正让社区居委会从搞经济建设转向为社区居民服务，以此促进城市建设的全面协调发展。按照中央和省要求，把社区工作者的工资、生活补贴和必要的工作经费纳入财政预算，由市、区县两级财政共同负担。同时，帮助他们解决好医疗、养老等实际问题，解除他们的后顾之忧。
第四、建立健全居民自治的规章制度，保证“村转居”社区居委会依法履行职责。“村转居”社区居委会，应按照有关规定依法选举居民代表，定期召开居民代表会议，制定实施居民自治章程和居规民约，实行居务公开，全面落实“四个民主”。应建立实施“权随责走，费随事转”的社区管理和运行制度，凡是法律没有赋予社区居委会、而实际上又需要社区居委会落实的工作，都要做到事先同社区协商，并将工作和相应的工作经费一并交给社区。要对“对转居”社区的性质、地位、工作任务等进行明确定位，确保社区工作人员能有充足的精力投入到城市建设和为社区居民服务的工作之中。
第五、做好“村转居”社区干部选拔任用和培训工作，为各项工作的开展奠定基础。为保证城市建设各项工作的健康发展，必须加强对社区干部城市建设和管理、工作任务和方法等相关知识的培训，转变其思想观念和思维方式，使之适应城市建设的需要。同时，要走出“社区干部村民选”怪圈，采取多种形式，公开、公正、公平地向社会招聘社区工作人员，经民主选举后到社区任职，以此改善社区干部的结构，提高工作水平，为现代化城市建设提供强劲的组织和人员保障。