排污交易权
环境是一种重要资源，同时又是一种公共产品。如何创新机制，发挥市场对环境资源的配置作用，是环境保护政策措施的重要内容。
排污权交易以环境有偿使用为前提，通过核定区域内排污总量，建立供求双方交易市场等措施，探索出一条将市场机制引入环境保护的有效途径。为了积极推进环境友好型社会建设，我们应认真总结国内外排污权交易经验，深入分析我国排污权交易中存在的问题，努力构建环境保护的新机制。
一、排污权交易的一般做法
排污权交易是市场经济国家重要的环境经济政策之一。上世纪70年代，经济学家提出排污权交易的概念后，美国国家环保局首先将其运用于大气污染和河流污染的管理。此后，德国、澳大利亚、英国等也相继实施了排污权交易的政策措施。
从国外实践看，排污权交易的一般做法是：政府机构评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分成若干规定的排放份额，每份排放份额为一份排污权。政府在排污权一级市场上，采取一定方式，如招标、拍卖等，将排污权有偿出让给排污者。排污者购买到排污权后，可根据使用情况，在二级市场上进行排污权买入或卖出。具体操作中包含以下几个主要环节：
(一)明确排污交易对象。首先在法律上对可交易的排污权作出具体规定。法律或相应的法规对每持有一份排污权所拥有的权利明确界定，如允许排放的污染物的种类和数量、排放地点和方式、有效时间等。法律还确保持有排污权者的合法权益，排污权持有者可按规定排放污染物。从美国等国外情况来看，排污权交易对象主要有二氧化硫、温室气体二氧化碳，以及较少的污水等。
(二)科学核定区域内排污权总量。排污总量一般由环境主管部门根据区域的环境质量标准、环境质量现状、污染源情况、经济技术水平等因素综合考虑来确定。排污权总量虽是一个技术指标，但对排污权交易市场影响显著。排污权总量如何核定不仅对一个区域的环境质量有着很大的影响，并直接关系到排污权交易能否顺利开展。排污权数量过大，会使区域内污染物的排放超过环境容量，并使排污权交易价格偏低，甚至无价，交易无法开展。排污权数量过小，会使排污权交易价格过高，可能造成排污成本超过社会经济技术承受能力，导致排污者不购买排污权，而采取非法排污，或偷排等冒险行为。
(三)建立排污权交易市场。排污权交易市场分为一级市场和二级市场。一级市场是政府与排污者之间的交易。从美国等国家的情况看，一般情况下，政府就某种污染物排放权每年定期与排污者进行交易，交易形式主要有招标、拍卖、以固定价值出售、甚至无偿划拨等。一般来说，对社会公用事业、排污量小且不超过一定排放标准的排污者，可以采取无偿给予或低价出售的办法；而对于经营性单位、排污量大的排污者，多采取拍卖或其他市场方式出售。一级市场一般不需要固定的交易地点，交易时间也是由政府主管部门临时确定。二级市场是排污者之间的交易场所，是实现排污权优化配置的关键环节。排污者在一级市场上购买排污权后，如果排污需求大，排污权不足，就必须在二级市场上花钱买入；相反，如果企业减少排污，购买的排污权得到节省，则可以在二级市场上售出获利。二级市场一般需要有固定场所、固定时间和固定交易方式等。据悉，欧盟将设立专门的二氧化碳排放权交易中心，计划把伦敦国际石油交易所作为其交易平台。
(四)制定排污权交易规则和纠纷裁决办法。交易规则和纠纷裁决是排污权交易不可或缺的重要保障。由于排污权本质上是排污者对环境这种公共产品的使用权，因此，除了要建立一般市场的交易规则和纠纷裁决办法外，还要充分考虑如何防止“地下交易”和“搭便车”等行为。交易规则和纠纷仲裁办法没有统一标准，从国外的经验看，不同地区不同种类的排污权其交易规则均有差别。
二、排污权交易对我国环境保护的意义以及目前排污权交易试点中存在的问题
(一)与我国现行环保政策相比，排污权交易制度是污染物“总量控制”的有效措施，是将市场机制引入环境保护的一条重要途径。
与“排污收费”的污染控制办法相比，排污权交易制度体现的是一种“总量控制”的污染控制策略。即无论排污权在排污者之间如何交易，区域内排污总量是不会增加的，区域内环境质量不会有恶化的危险。
目前，由于我国排污费征收标准和超标排污处罚标准严重偏低，环保部门其他手段缺乏，而且力度微弱，客观上造成“付费即可排污”的不合理状况，污染物排放总量难以得到有效控制。我国主要的排污管理制度包括“三同时”制度(即建设项目中防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用)、排污收费制度、排污许可证制度、污染源限期治理制度等。对排污收费而言，尽管2003年出台的《排污费征收使用管理条例》规定，直接向环境排放污染物的单位或个体户，应当按规定缴纳排污费。但是，现行排污费标准仍然偏低，与污染治理成本相比是杯水车薪，而且不能随着污染治理成本的变化而变化，即不能及时准确反映污染治理的真实成本。就超标排污处罚而言，我国仅在《大气污染防治法》中规定，超过国家和地方标准向大气排放污染物的，由所在地县级以上环保部门处最高10万元的处罚。根据有关规定，还不能对其进行二次处罚。按照这种办法，只要缴纳排污费或超标排污罚款，就获得事实上的排污权。排污许可证制度在实践中已差不多变成注册制度，对企业来说是零成本或低成本。这样，企业超标排污就缺乏制约，污染物总量也难以得到有效控制。
这种低成本取得的排污权，客观上造成以下三个问题：一是排污企业宁愿缴纳排污费，一些排污大户甚至在资金预算中，就专门列支了排污费和超标排污罚款支出；二是一些地方环保部门，尤其是基层环保部门演变成排污费征收机构，对企业造成的污染只要缴纳排污费或罚款就不再过问；三是一些财政困难的地方，仍然存在默许甚至鼓励企业排污的现象。实行排污费“收支两条线”之前，这种现象普遍存在。此后虽采取“收支两条线”，但由于90%的排污费仍作为地方财政收入，所以一些地方依然存在默许排污的现象。
排污权交易制度不仅能体现“总量控制”的污染物控制策略，而且能依靠市场手段使企业主动实现“总量控制”目标。政府核定区域内污染物总量后，排污权进入市场进行交易，减少排污节约的排污权可以在二级市场上买卖获利。这样，排污者就有减少排污的积极性。可以设想，如果区域内排污总量一旦确定，排污权就获得了类似垄断资源的身份，有限的排污权必然带来价格不斐的交易，企业在利益驱动下，自然会珍惜有限的排污权，减少污染物的排放。
比较而言，目前“付费即排污”的污染控制办法，更多是依靠政府行为来推动环境保护。排污费由政府强制征收，排污许可证由政府授予，超标排污由政府处罚，大部分污水处理设施也是由政府投资兴建，企业是否执行环保政策过多地依靠行政手段的被动监督。这样，一方面企业缺乏珍惜环境的内在压力和动力。更有甚者，一些地方环保部门和排污企业之间相互博弈，最后形成“协议”收费，丧失了排污费应有的政策功能，“谁污染，谁治理；谁治理，谁受益”的原则难以落实。另一方面，这种污染控制办法还容易导致政府背上沉重的财政负担。尽管经费投入逐年加大，但是环境质量并未得到根本改善。此外，这种政府主导型的污染控制，还存在诸多“寻租”或风险，比如，一些地方环保部门借机干预企业的正常生产，随意减免排污费，违规使用排污费等。这些现象反过来又增加了政府监管的难度。
(二)我国排污权交易试点中遇到的主要问题。
近年来，天津、江苏、浙江、上海、山西、河南、广西等省区市先后开展了排污权交易试点，交易对象主要是二氧化硫排污权。其中：江苏太仓港环保发电有限公司和南京下关发电厂之间、天津大港发电厂和天津石化公司热电厂之间的二氧化硫排污权交易较为成功。此外，江苏、上海还开展了污水排污权交易试点，也取得了良好效果。但从总体上看，我国排污权交易的规模和程度还远远落后于环境保护的形势。阻碍排污权交易进一步推开的因素主要有：
一是“总量控制”的环境保护目标尚未成为环境保护的核心思想。在现行环境保护法律法规中，除了个别针对特种污染物的规定中体现有“总量控制”意图外，主要的法律法规均没有明确“总量控制”的规定。在“排污付费”的污染控制策略下，只要付费就可以排污，这样，企业显然不会再去市场上购买排污权，也不会有企业卖出排污权。也就是说，没有对排放量的总量限制，就没有市场。
二是排污权一级、二级市场十分脆弱。从一级市场看，相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权有偿使用缺乏政策和法律依据。据调查了解，现在要成立经营排污权出让和交易的企业，办理工商执照和税务登记都碰到难题。另外，目前存在着新建污染企业和已建污染企业之间，在排污权初始分配方面有偿和无偿取得“双轨并存”的不公平局面，挫伤了企业有偿取得排污权的积极性。即使是有偿取得，是通过拍卖方式还是政府定价也值得研究，前者可能会导致大企业进行市场操纵，囤积居奇；后者存在着不能及时反映市场供求关系之弊。排污企业和掌握着排污许可证发放权的环保监管部门之间还可能存在“寻租”行为，一旦有企业通过非法手段获取排污权，就会打击别的企业珍惜排污权、减少污染物的积极性，最终会出现排污权“有价无市”的局面。
此外，我国排污权交易二级市场亟待规范。我国各类企业数量多、规模不等、分布零散，这种状况直接决定了排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，导致整个排污交易市场信息不充分。在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，拥有富余排污指标的企业则可能不愿意出售自己的剩余排污权，造成排污权的浪费，或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。
三是有关排污权交易的政策和法律滞后。目前我国排污权交易尚处于试点阶段，虽然基层环保部门和企业都希望能及时出台有关排污权交易的具体规章制度，部分省市如山西、江苏等还相继出台了一些地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性地立法，排污权交易从审批到交易，尚没有统一的标准。
四是环保的“总量控制”和追求经济增长之间的矛盾难以平衡。实施排污权交易必须首先科学核定区域内排污总量，而且一旦核定，一个时期(通常为一年)内不宜调整，否则将失去总量控制的目标。我国排污权的核定尚处于初始阶段，由于一些地方片面追求发展的速度和粗放型经济增长方式仍未从根本上得到改变，所以导致经济增长与环保总量控制之间出现矛盾，使得排污总量的确定成为排污权交易的难点，个别地区总量控制的底线不断被突破，使得整个排污权交易体系非常脆弱。
五是地方保护主义仍然存在。在一些地方政府的眼中，限制排污就等于限制生产，出于对本地经济利益的考虑，往往默许企业暗中增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污权交易中，计划卖出方的行政部门常常介入交易过程，禁止把排污权指标转让给其他地区，要求只能在本地区内进行排污指标交易。这种地方保护主义也使得排污权交易受到限制，排污权交易市场难以有效运作。
三、推进我国排污权交易的几点建议
结合国外排污权交易的实践和我国部分省区市试点的情况，我们认为，推进我国排污权交易需要做好以下工作：
首先，切实解决目前实施排污权交易的法律依据和规范缺失问题。一要通过法律来进一步明确排污权有偿取得；二要确立有关“总量控制”污染控制策略具体实施的统一法规，在现行环境法律中对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布、适用程序等做出更加明确的规定；三要通过立法建立排污权交易市场，规范初始排污权的分配，确定初始分配方法，加强监管，杜绝企业“寻租”行为。对排污权二级市场的交易范围和交易方式做出明确规定，建立排污权交易的法律体系。
其次，加快排污权交易市场的建立和完善。一是在一级市场上，除了通过立法明确排污权有偿取得外，要探索适合我国国情的排污权一级市场交易形式，改变无偿分配或行政授予的做法，采用招标、拍卖或其他市场化方式将排污权卖给企业；二是在二级市场上，要通过立法等手段，有效制止滥用和非法转让排污权，杜绝蓄意囤积居奇等扰乱市场的买卖行为，要对超标排污进行严厉处罚，通过这些措施确保排污权在二级市场上能够正常交易；三是政府要提供必要的市场交易信息。可以通过组建专业的排污权中介机构，建立相关的信息网络系统等措施，为交易各方提供供求信息，提高交易的透明度，降低排污权交易费用；四是政府部门应建立相应的激励机制，对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持。排污企业破产或被兼并，政府应该鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序。
第三，建立和完善排污权交易的政策调控体系。一是要利用税收、信贷等手段对排污权市场进行必要的宏观调控；二是将排污权作为资产进入企业的资产负债表，纳入企业的财务核算；此外，对排污权交易要给予一定的税收优惠政策，以鼓励企业参与排污权交易。
第四，逐步提高排污费收费标准，改变违法成本低于守法或治理成本问题，促使企业参与排污权交易。一是在区域环境容量范围内的排污，要提高排污费征收标准，至少使排污费征收标准不低于排污权交易价格；二是进一步采取“总量控制”的管理策略，严格禁止企业超过区域环境容量的排污行为。企业要多排污，就只有到排污权二级市场上去购买。
此外，对政府部门来说，还要加强环境标准、监测和执法等能力建设，为排污权交易创造必要的宏观环境。