被上楼
“被上楼”是指各地为了换取城镇建设用地指标，将农民的宅基地复垦来增加的耕地，从而强迫农民搬出平房，搬上楼房住。各地规模浩大的拆村运动，打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等。也有对应政策推出，诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等，这些拆村运动使得农民不得不“被上楼”。
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相关政策济宁旧村改造事件概述典型事件贫困乡镇实在想做出点成绩楼房完胜理由土地没有宅基地，就没有新楼房颠倒了次序的发展过程？诸城旧村改造事件起始拆村强制利益改变不良后果原因分析解决方案
相关政策为了确保我国耕地红线，引导地方政府节约用地，国土部2008年正式颁布了《城乡建设用地增减挂钩管平房与高楼的选择
理办法》，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地———是谓“增减挂钩”。
但旨在节约土地的“增减挂钩”机制，很快变了味，成为各地搞土地财政的利器。山东诸城市土地储备中心主任安文丰称，将农民全部集中居住后，保守估计，将腾出8万亩旧宅基地，可以复垦为耕地。每年复垦一部分换来新的城镇建设用地指标，由此每年的土地收益有两三亿元。
济宁旧村改造事件概述在山东省西南部的济宁市[1]，古老的“孔孟之乡”正处在一场深刻的变革中。当地农民从来没有经历过如此浩大的场面——数以万计的农村住宅被夷为平地，50多万农民彻底失去了曾经安身立命的宅基地，他们正在迁入或者等待迁入当地政府建设的“新型农村社区”。
一份公开资料显示，济宁将在五年内，对全市6274个建制村统一规划，除保留702个具有历史文化和产业特色的村庄之外，其余5572个建制村将被撤改为792个新型社区。不难想象，这将是多么剧烈的变革；难以想象的是，在过去的一年内，济宁市已撤掉了534个村庄。
按照规划，明年年中前，济宁将建成155个5000人或者10000人左右的社区，当地百姓称之为“万人村”。典型事件济宁市中区最偏远的村庄喻屯镇邵庄寺村，距市区30公里，一小时路程。这是一片低洼地区，水源丰富，适宜种植水稻。而邵庄寺村的村民却没法专心收稻子。“村子都没了，空落落的，哪里还有心啊。”村民王彩云说。今年7月，邵庄寺9个自然村和相邻的夏王楼村两个自然村，已被全部拆除。1000多户、四五千人，以每人每月50元的过渡费，被遣散至周边四五十里以内的其他村庄租住。在邵庄寺村的旁边，沿国道105线，刺铁丝围住一大片土地。不远处，济宁市中区今年最大的新型农村社区建设示范点——邵庄寺社区正在施工。
越过刺铁丝网，几百米外，可看到一排排用帆布和塑料布等材料在一片废墟上搭建而成的窝棚，与新动工的楼房遥相呼应。
窝棚大都建在被拆除的房屋地基之上，各家仍然寻找各家的地基。已被拆除地基的村民，则将窝棚搭建在村旁的小河堤上，远远望去，好似遭遇自然灾害的灾民临时房。
“现在还要拆我们的窝棚了！”村民张桂民说。眼下正在收稻，窝棚这种临时住处比远在三五十里外的租住房要方便很多。但喻屯镇发给村民的安置实施方案中明文规定严禁村民搭建简易房和窝棚居住，原因是考虑到村民的人身与财产安全。“其实，有些村民就是为了省那点儿过渡费。”一位市中区区委的干部告诉本刊记者。
邵庄寺村建起第一个窝棚不是因为收稻，而是因为殡葬。村庄被拆不久，村民李保军的母亲病故，自己的宅子已成废墟，租住的房子用来搭建灵棚不可能得到房主同意。那时邵庄寺村的小学还未拆除，是社区建设指挥部的临时办公场所。无奈的李保军找到指挥部，希望借一处房子搭建灵棚，得到的回复是：“可以，但需交2000元。”李保军拿不出钱，就把灵棚建在自家老宅的地基上.贫困乡镇实在想做出点成绩据王彩云估算，邵庄寺村拆除以来的三个月内，村里的死亡人数已达十四五个，有一个是因找不到房子租住而喝农药自杀，其他五六个都死于交通事故，其中一家父母双亡，遗留下尚未成年的姐弟俩。“农忙的时候，租住地又那么远，有的都有五六十里路。”王彩云说，农村的机动三轮车本来就极易出事故，农忙季节披星戴月地匆忙来回赶，出事几率无疑增加了数倍。
邵庄寺村的村民都想先保住自家窝棚。对于房子被拆，他们表示非常后悔。当地干部劝导拆迁的方式很传统，仍然是本村的老师、干部甚至在镇上给领导开小车的司机，起表率作用先搬出去。“他们都是得了好处的。”村民们猜测说。
“然后就是恩威并用，有奖励，也有吓唬。”王彩云说，“他们打着旗号，搞新农村建设，老百姓能不配合吗？”
王彩云至今还记得当时签字的情景。邵庄寺村妇女主任李新爱倚靠着门框抬腿挡住门，让村民一个一个进去。“奇怪的是，他们是捂着协议书的内容先让我们签字摁手印，然后再把协议书给我们。”王彩云说，那时她问过是不是这样就代表着我们已经同意了拆房的条件，干部们告诉她“不是”。
“有些村镇干部的工作方法确实不太合适。”济宁市中区的一名工作人员告诉记者。喻屯镇是在一年多前才与其他两个乡镇一起划入市中区的，此前，市中区并没有乡镇。在邵庄寺村拆迁中，他第一次见识了乡镇干部的工作方式。“先敲门，如果村民不开，他们就嗖地一下爬上墙头。后来他们告诉我，这是以前做计划生育工作时练出来的。”
刚刚接手乡镇事务的市中区目前还处在摸清乡村状况的阶段，“连谁适合当村干部都还没有搞清楚。”在与喻屯镇的交流中，市中区的工作人员并不支持一次性拆除那么多的房屋，“或许是喻屯镇这个全区最贫困的乡镇实在是想做出点成绩，难免会有失误。”
据本刊记者了解，三个月以来，喻屯镇已调离了两名副镇长。“就是因为猛一下全拆了，这是唯一的失误。”上述工作人员解释。
不论是否“猛”，对邵庄寺村村民来说，一切都已晚了。“我们想要补偿金，不想要房子。反正在哪买房都欠债。”王彩云说，但她并不甘心，“按照政策，这个宅基地我们老百姓真的就说不上话了吗？他们说拿走就拿走了？”楼房完胜理由在市中区区委一名干部的描述中，邵庄寺村建在一片涝洼之地，经常被淹，当地从前生活质量低下。但王彩云却不这么认为，“我们村排水非常好，有很多河流。”由于本村有一位在山东知名高校工作的乡亲，邵庄寺村的道路也修得比别的村庄要好。
王彩云家的房子是2007年建的，独院楼房，9间180平方米，还有150平方米院子。这次拆迁中，这套院落估价10万元。这个数字在正在建设中的邵庄寺社区只够买一套100平方米的房子加一套生产用房。
邵庄寺社区的平均回迁房价是800元每平方米，而一套24平方米的生产用房需要14000多元，再买车库(放农用三轮等)也要这个价。“我们还需再拿1万元，”王彩云说。儿子林锋已26岁，不能不准备婚房，即便买一套最小的80平方米的房子加上杂项，他们仍需负担约8万元债务。这样的状况，在邵庄寺村是普遍现象。
“以160～550元每平方米的价格拆了我们的好房子，再让我们以800～1000元的高价购买楼房，还要我们背负那么高的债务。这对我们来说是进步，还是倒退？”王彩云说。
邵庄寺村的村民大都不明白自己为什么要交那么多钱。“就那个24平方米的生产用房，我们自己建的话也就是四五千块。”村民张体信问，“为什么那么贵？何况地皮他们是不需要花钱的。”
按照济宁市中区的政策，其辖区在新型农村社区建设中，每增加一亩的用地指标，将获得20万元的补贴和奖励。
邵庄寺社区已拆除11个自然村，接近1000亩土地，这些土地退耕之后，去除社区规划占用的426亩，将直接增加500亩左右的用地指标，邵庄寺社区将获得1亿元的资金。这正是新型农村社区建设吸引开发商的地方。土地公开材料显示，邵庄寺社区包括住宅及其他社区公共设施，总投资接近2亿元。社区规划的总户数为2100户，住宅面积15万平方米，按每平方米800元，仅卖住宅房将得到收入超过1.2亿元，加上卖生产用房的，总的算来邵庄寺社区将有数千万的盈余。而这其中，土地指标收益抵消了一半的建设成本。
土地指标对于城市的意义有多大？济宁市中区的理解应该更为清晰。一年多前，在喻屯镇、唐口镇、安居镇三个乡镇尚未划入市中区范围时，市中区全是城市街道，其发展空间极为有限。所以，当济宁市改变行政区划时，市中区同意将其年财政收入8000万和6000万的两个富裕街道划给经济发达的任城区，而把尚需每年补贴数千万财政的喻屯镇和其他两个乡镇收至自己麾下。
但当市中区接手喻屯镇、唐口镇、安居镇的时候，才发现这三个乡镇的土地指标已被任城区抢先占用。
作为济宁市最贫困的县区之一，市中区谋求发展的念头愈来愈强烈，其经济开发区也迫切需要扩大。“一个森达物流，张口就要3000亩地。”市中区工作人员举例说，但市中区目前没有那么多的土地，只能什么时候有了指标，什么时候再给这些企业搞土地。
邵庄寺村的村民模糊地知道土地指标的事，他们的不满情绪部分也来自于此。村民中风传说该村土地指标已经以每亩120万元的价格卖给了济宁市正在热火朝天建设中的北湖新区。
“怎么可能呢？市中区自己都缺那么多土地指标呢！”上述工作人员回应。虽然市中区自身没有储备土地指标的资格，但属于本区内的土地指标，市里一般会返还给本区。市中区目前缺的是工业建设用地，而工业建设用地与商业用地“走的不是一个程序”，工业建设用地的价格一般每亩5万元左右，远远低于村民想象中的“120万元”。
据本刊记者了解，自2009年以来，济宁市共计4093亩腾地指标被用于经济建设。对于当地政府来说，这是一个极大的诱惑。
窝棚里村民的抱怨声无法抵挡这个迫切的需求。“我们只能抓紧建设，让老百姓看到楼房一天一个样，让他们看到希望。多与他们沟通，做好工作。”这也是区里的官方态度。没有宅基地，就没有新楼房在济宁，真正的新型农村社区建设模范是汶上县。这座山东欠发达县，从最南边的南站镇，到最北边的杨店乡，触目所及处处工地。
据当地媒体报道，2009年，仅杨店乡就启动了滨湖、泗汶、王楼三处农村社区建设。到2012年，这个年财政收入只有300多万元的偏远山区将率先全面完成新型社区建设。
资金投入仍靠土地置换。去今两年，杨店乡有9个村、2400亩土地列为济宁市城乡建设用地增减挂钩项目，近期已腾空1200余亩用地指标，由市土地储备中心以每亩10万元的价格购买。
虽然比邵庄寺社区腾空的用地指标卖的价格要低，但汶上县的村民与邵庄寺的村民基本一样，抵扣老房补偿，每户平均花费3万元住上120平米左右的新楼房。在汶上县苑庄镇新苑社区，楼房均价660元每平方米。“成本价，我们一分没加。”苑庄镇前苑村书记李忠民对本刊记者说。
在苑庄镇的新苑社区，搬进新楼一年多的村民已经基本习惯了这里的生活。路边花园里和城市一样栽种了常青植物和鲜花，但花花草草的空隙间仍然种满了白菜。村里的老人看到有人拍照，会热情地带你到更漂亮的地方去。“那边有假山，还有喷泉，不知道这会儿喷了没。”他们笑着说。
健身设施已被磨损得一点不新了，但正在健身的老人仍未能熟练地使用它们。一块写着“做有素质的社员”的宣传牌下，一名六七岁的小男孩正撒着尿。“这里还是比以前干净多了，不孬。”老太太说。
在新苑社区指挥部内，苑庄镇值班的几位财务人员正在接待来交款的村民，熟练地拿出一张纸条递给他们，上面是银行帐号。李忠民说。一个上午，他们收了10户的款项。
“从去年到现在，我们的村民没有一人上访，没有一户闹事。”李忠民颇为自豪。
新苑社区规划占地面积400亩，将容纳10个村2万多人，节约用地2800亩。前苑村先建的10栋五层楼，占地80余亩，全村400多户人家，春节前搬了200多户。
让李忠民头疼的不是村民，而是“上面”。“最近，每次见到镇上领导，我都会说一说账的事情。”他说，以至于苑庄镇领导一见到他，就说“你又来要钱了”。
前苑村去年腾空300亩左右的土地，李忠民早就听说这些土地指标已经以每亩10万元的价格卖给了北湖开发区。“今年7月，省里的、市里的、县里的领导都来我们村，验收了我们复耕的土地，各方面都合格。汶上县也答应验收合格就打来款项，但我们到现在也没收到。”李忠民说，“我们还欠着开发商的账呢。”有些开发商因为借贷严重，经济压力非常大。
“用地指标到底是卖出去了没有？难道是土地指标太多了？”李忠民疑惑。据公开消息，汶上县去年转让建设用地指标共1300亩，其中1063亩卖给了济宁市，收益1亿多元。“村里没这个权利，要是把土地指标给我们，想卖出去还不简单？我们自己搞招商也行啊。”
有时李忠民也会跟镇上领导理论。“集体土地国有化，但土地管理还在村里，县里没有权力要地。”李忠民笑说着他相信却不敢十分确认的事。颠倒了次序的发展过程？林锋是王彩云的儿子，娶个城里姑娘住城里一直是他的梦想。林锋一直在外打工，7月，当他听说故乡邵庄寺村搞“新型农村社区”，拆掉了他的家时，就匆忙赶回来了。
一年前林锋交往了一个城里姑娘，本来已经打算结婚，现在因为买社区新房要背债，他收到姑娘的一句话“你挣钱去吧”。“我们都能感觉到，农村的日子这两年在慢慢变好，我们买不起城里的房，为什么还要来拆我们农村的房？”他说。
王彩云不忍看儿子找不到媳妇，她打算要补偿金，给儿子在其他地方买房，而自己在家乡搭个窝棚就行了。但村干部不同意她要回补偿金的要求，他们说：“给了你补偿金，你也没有宅基地建不了房，外面的房更贵，那不等于我们亲手把你送到上访的路上了。”
林锋说，如果没有那么重的债务，他并不反对建设“新型农村社区”，虽然他觉得还是老房子更舒服宽敞。从某个意义上看，“新型农村社区”并没能太多地改变农村。在苑庄镇新苑社区，虽然各种设施已完全是城市社区配置，但年轻人仍然都出外打工，社区里常住的仍然是老人、妇女和儿童。
在一些文件中，“农业的规模化经营”作为改变农民“生产方式”的重要环节被提出过多次，但在济宁，这一目标目前远没有改变农民“生活方式”的“新型农村社区”来得猛烈。
在新苑社区，复耕后的土地已经被村委会以每亩30元的价格集约起来。“这个土地会全部承包出去，搞规模化经营。”李忠民说。杨店乡也是如此，他们计算出的数字是每亩可增加集体收入800元以上。
但王彩云并不看好农业规模化经营。“谁承包谁赔钱。”她说，“土里刨食哪有那么容易。”
“新型农村社区”已然提前改变了农民的生活方式，生产方式如果不变，前者必受后者掣肘。而这一颠倒了次序的发展过程结果如何，一切都还未知。
诸城旧村改造事件起始9月15日下午，诸城枳沟西社区农民王苏前，拿着镰刀从三楼的住房走出。
他在挤满农用车的楼道里，找出了自己的那辆，准备去两公里外的农田干活。一名农民在瓦砾上吃午饭
[2]
这是一片新盖的楼房。5栋6层楼，包着一片小广场。
枳沟西社区81户村民9月初搬迁到此。此前他们住在两公里外的枳沟二村，每家有近200平方米的四合院。如今他们的原住宅已被铲平，腾出的宅基地今秋将复垦种小麦。
近70岁的王苏前大字不识几个，他听人说国家有政策，农村每多出一亩耕地，将获奖励20万元。他不理解的是，好好的院落都拆了，再建新楼，“这不是浪费钱？”
算不清账的王苏前，以为村里是在骗取国家资金。
他不知道的是，整个诸城都将“村改社”。虽然大家的农民身份不变，但都将搬进楼房住。由此增加的建设用地，让政府每年能有两三亿元的收入。拆村制造208个“万人村”
王苏前他们的楼房，只是诸城枳沟西社区集中住宅的一期工程。
9月16日，在这片小区的对面，社区规划图上标注着近百栋高层住宅。今后这个社区合并的5个村庄的村民，将全部搬迁到此。
今年6月，诸城市对外宣布，全市1249个行政村全部撤销，成立208个农村社区。每个社区以2公里为半径，涵盖5个村庄、约1500户，近万人。
每个社区集中居住，由政府出资建设社区服务中心，同时还建幼儿园、老年活动室等。
9月15日，距离诸城市区东部20公里外的大米沟社区，一片农田内耸立起四栋4层小楼。这是这个社区近期刚建好的集中住宅，社区内的居民尚没有一户进去居住。
在大米沟社区服务中心旁，布告栏上张贴的规划图显示，整个社区将建设20多栋5层以上的楼房。
当日，诸城大杨家庄子社区一杨姓工作人员介绍，社区计划建设住房9.8万平方米，总投入预计9000多万元，如今一期工程已完工。社区全部建成后，将吸纳周边4个村全部农户。
如今在诸城农村社区的中心村内，最显眼的就是正在兴建的楼房工地。
9月16日，诸城土墙社区、大辛庄子社区、大米沟社区、红星社区等地都在开工建设住宅楼，以5层居多，其中红星社区的住宅楼最高12层。
受访的村民说，目前各村都在动员搬迁。
走在诸城的乡间，多数村居是黄墙红瓦，一排排四合院排列十分整齐。
9月16日，诸城大辛庄子社区村民李宝菊说，诸城现在的整齐划一的村居，是经过3次农村规划后形成的。这样的村子内，基本没有浪费的空地。
9月17日，诸城市宣传部副部长王树伟承认，其他地方“空心村”的现象，在诸城市并不存在。
不过，这些整齐的村庄，今后都将面临被拆迁的命运。
据介绍，诸城已有78个社区开工建设住宅楼，数量达到近千栋，建成后可以容纳1.8万户居民。
今年底前诸城将有万户以上居民住进楼房。他们原有的宅基地都将拆迁复垦。强制农民被“打”上楼
王苏前是同意住楼房的村民之一。他原有宅基地178平方米，不过4间房屋年久失修。
这次村里鼓励搬迁，每户村民无论原房屋新旧和大小，均获同样补偿：一套80平方米住房和一个15平方米的库房。
9月15日，王苏前说，村里同意搬迁的人占多数。一些房屋破旧的村民和长期在外打工的年轻人，愿意上楼住。
村里还有部分村民不愿住楼房，村干部对他们说，村里超过70%村民同意，只能“少数服从多数”。
如今，在枳沟二村的旧村里，还有苏、朱、郭三户居民坚守。这三户居民有两户刚翻修过住房，他们不愿接受同等补偿，另外一户则祖孙四代居住在8间房中，搬进80平方米的房子住不下。
王苏前说，当初拆迁时，村干部动员称9月7日前搬的，免一年供暖费，大家就纷纷开始迁。后来村里停水停电，剩下的住户也不得不搬走。
9月16日，山东诸城红星社区村民周洪发拿出一百多份村民的意见书，上书：“坚决不拆平房，不住高楼”。
当日，村民殷红发指着脸上伤疤说，8月22日，村支书周金发带领82人强行把村民的果树、杨树砍掉，他们上前阻拦，多名村民被打伤。
在红星社区北边，一片12层的高层住宅楼正在动工。周洪发说，村民将被安置在最上面三层，剩下的房对外出售。
据介绍，从今年开始，诸城市规定各村老宅基地上不准再动一砖一瓦，也不批新的宅基地。村民要住新房，就要拿自己的宅基地换楼房。
土墙村一名李姓村民说，村里还没有强制搬迁，但原村不再建设，今后肯定都会逐渐向楼上迁移。利益8万亩地的市值期待
在诸城市农民王苏前眼中，全市要大规模建楼房不现实，“政府哪有那么多钱盖楼房？”
他不知道，在这背后，地方政府还有另外一笔经济账。
9月17日，诸城市宣传中心主任郭沛盛说，诸城主要以市财政投资建社区楼，今后将依靠城乡建设用地增减挂钩，农村多出的耕地，城市相应多出建设用地。用于社区建设的资金，将从增加的建设用地中找补。
据《潍坊日报》报道，诸城市土地储备中心主任安文丰称，如果农民全部迁到社区中心村居住，保守估计，将腾出8万亩旧宅基地复垦为耕地。
下一步，他们将以城乡建设用地增减挂钩试点为抓手，每年复垦旧村址4300亩，每年节余将达3000亩建设用地指标。每年的土地收益有两三亿元。
9月16日，诸城市一名要求匿名的官员称，为了便于实现挂钩试点的建新拆旧项目区设定，2007年诸城市调整行政区划，撤并乡镇，将23个乡镇撤并为13个，乡镇平均面积扩大了近一倍。另外诸城市区三个街道办合并郊区3个乡镇，向农村延伸了近20公里。这三个街道办的外延使诸城市区面积扩大到68平方公里。
诸城还将在农村土地上新建的住宅楼，有一部分对外出售。
9月17日，土墙社区售楼处的工作人员介绍，社区建设了3900多套住宅，将提供给刚刚并入土墙社区的五个行政村共1100多户居民。剩下的住房，将对外出售，但没有产权。
据了解，一些社区楼房经过土地变更手续后，非农业户口人员以后也可购买。
对于集体建设用地流转，现行法律仍是限制和禁止性规定。《土地管理法》规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。
有专家认为，利用增减挂钩置换出的建设用地，如进行商业开发，仍需按征地手续，缴纳土地出让金后才能变为国有。否则不能进行市场买卖。
9月16日，在枳沟西社区，小区里一栋楼房作为小产权房对外出售，每平方米1500元左右。买房的，多数是枳沟镇的教师和商户。改变被制造的“新生活”
据了解，诸城市政府为了吸引村民快速搬迁，出台优惠政策，如果一次拆迁能够超过30亩地，那么每户居民一亩宅基地的补贴标准将达到20万元。
按照目前楼房每平方米约1100元的价格，村民基本不用出钱，能换得120平方米的房。
尽管如此，说服农民到楼上居住困难仍然不小。
如今，土墙社区的拆迁进度不到十分之一，入住楼房的只80多户。9月17日，土墙社区村民说，要让村民住进楼房，补偿方案不能一刀切，村民宅基地上的建筑，也要拿出补偿标准来。
据王苏前说，他们置换的住房，没有宅基地证，也没有房产证。只有一张集体土地证。他称，要办房产证，每户仍需再交2万元。
“没了牲口和家畜，做饭暖炕又不能烧柴。”9月15日，王苏前粗略估算了一下，住楼开支每年至少要多花5000元。
王苏前说，住进楼房以后水、电、气、暖全部需要交费。现在小区内还没有物业，搬进来半个月不到，院子里剩菜垃圾乱丢，今后请物业公司仍需要钱。
据王苏前讲，住进小区的村民，大半个月来基本都没有去几公里外的地里做农活，他觉得“不能一腿泥就上楼呀。[3]”
不良后果地方政府为获得更多土地收益而积极行动，而很多农民却并不情愿，很多时候甚至是被“逼上楼”或“打进楼房”。比如，江苏省邳州市坝头村被整体拆迁，但农民公寓还要村民补差价购买，购买不起楼房，村民徐传玲于去年10月自杀。今年1月，当地强制农民上楼，十多人被打伤住院，甚至有村民还被拉到湖边，受到“沉湖”的死亡威胁。山东诸城也因强拆发生过殴打农民的暴力事件。
村民离开自己的小院，被“打”进楼房里，但很多新房子没有宅基地证，也没有房产证，只有一张集体土地证。这制造了新的产权问题，“被上楼”不仅是个别地方使用暴力手段把农民“打进楼房”，从法律角度看，更是将长官意志强加于农民意志上，触犯了本该属于农民的宅基地使用权。
原因分析增减挂钩是“无奈选择”
中国农业大学教授郝晋珉参与了“增减挂钩办法”的制订工作。他认为，国土部开展此试点也是无奈的选择。
“经济发展用地要保证，耕地和粮食安全也要保证，空间就这么大、土地就这么多，该怎么解决？”郝晋珉称，经过多方比较选择，增减挂钩是比较有效的解决办法。
2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。
2006年，国土部确定了首批城乡建设用地增减挂钩试点省份。2008年底，国家4万亿经济刺激方案出台之后，国土部也推出了一系列制度，其中最为重要的，是加大了城乡建设用地增减挂钩周转指标。
国土部土地整理中心副主任郧文聚说，大规模“借出”周转指标，是国土部的策略，是为应对近两年用地压力和许多不可测因素。
2010年7月，在大连召开的国土资源厅局长会议上，国土部部长徐绍史称，解决地方经济发展对土地需要的迫切问题，主要方式之一，就是增减挂钩试点。
国土部官员在该座谈会上通报称，增减挂钩从一定程度上满足了地方对经济发展带来的用地需求。
“这也是没有办法的事情。”国土部法律中心首席顾问杨重光曾对媒体说，要保持住宏观经济发展，就一定会造成土地需求的紧张。
2010年6月26日，国土部总规划师胡存智在“中国房地产2010年夏季峰会”上透露，通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地，将纳入城市建设用地当中。
截至今年6月底，国土部新批了增减挂钩试点第三期18个项目。与第一期和第二期不同的是，国土部将周转指标下达给了省，由省确定试点项目报国土部批准。
解决方案“漏洞必须堵住”
2010年5月底，国土部的9个调研组，对现有24个增减挂钩试点省份进行了快速调研，发现了不少问题。
试点要求指标“三年归还”，那么，到2009年底，第一批试点周转指标应已全部归还。但第一批试点仅拆旧复垦5.58万亩，约占下达周转指标的80%。
在6月份的一次部长工作会议上，国土部部长徐绍史说，当前的挂钩试点中，还存在地方在批准试点之外擅自开展挂钩，以及违反规定跨县域调剂使用周转指标等问题。
徐绍史再次强调，增减挂钩后的土地级差收益，要返还，用于改善农村生产生活条件。
国土部土地勘察院副总工程师邹晓云曾对媒体表示，在增减挂钩指标的使用上，存在一定漏洞，本末倒置，导致地方政府以获得建设用地指标为唯一目的，“这样的漏洞必须堵住”。
2008年初，国务院办公厅就下发通知，要求严格执行有关农村集体建设用地法律和政策。其中国办关注到，一些地方利用增减挂钩试点，擅自扩大建设用地。
记者在各地调查也发现，有的地方利用“挂钩”政策，再次占用耕地，并扩大建设用地范围。
在6月份的会议上，徐绍史强调，下一步周转指标将被作为各省年度用地计划指标的一种，纳入各地用地计划统一管理。各地再也不能将周转指标作为“天上掉的馅饼”。
温家宝总理曾说，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。”这是温家宝2007年为确保18亿亩耕地红线所说的一句话。
对于各地圈走农民宅基地、大拆民居的做法，中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年两会时就疾呼要“急刹车”。
在今后的“十二五”期间，如何在保障农民利益前提下，真正城乡统筹发展，将是摆在各地政府面前的一个严峻课题。[2]