创设性立法是行政立法机关根据法律的特别授权制定规范性文件的特别活动。由于创设性立法产生新的权利、义务规范，因此必须有权力机关的特别授权。创设性立法的效力范围、授权界限、效力等级必须有特别授权法的严格规定。